با وقوع بحران اوکراین و اقدام غرب در تحمیل تحریمهای شدید و سریع علیه روسیه، این سوال مطرح شده است که آیا تحریمهای اقتصادی باعث تغییر رفتار روسیه خواهد شد؟ نشریه فارن پالسی[1] و شورای آتلانتیک[2] در مطالبی جداگانه به بررسی این موضوعات پرداختند.
مقدمه
با آغاز عملیات ویژه روسیه در اوکراین، اروپا با یک بحران جدی روبرو شد که نخستین واکنش به آن، تحمیل تحریمهای شدید علیه مسکو بود. ماشین تحریم آمریکا و اتحادیه اروپا با همه توان به‌کار افتاده و روسیه روز به روز با لایه‌های جدید اقدامات تنبیهی روبرو می‌شود. روسیه در یک دوره زمانی کوتاه، به عنوان دارنده بیشترین تحریم در جهان مطرح شد. اکنون قدرت‌های غربی تهدید می‌کنند که اقدامات بیشتری در راه است تا اقتصاد روسیه چنان تحت فشار قرار گیرد که کرملین تسلیم شده و از عملیات نظامی‌خود در اوکراین دست بکشد.
تحریم، ابزاری در دست غرب
تحریم از چند دهه قبل به عنوان ابزاری برای پیشبرد اهداف ملی کشورها طور مداوم مورد استفاده قرار گرفته و آمریکا بیشترین استفاده کننده از این اقدامات قهری بوده است. هم‌اکنون حداقل 24 کشور، هدف تحریمهای آمریکا هستند. این تحریم‌ها یا به صورت جزئی است -علیه جنبه‌های خاصی از تجارت و کسب و کار با نهادهای یک کشور مانند تحریمهای نیکاراگوئه و ونزوئلا- یا اینکه تجارت با یک کشور به طور کامل ممنوع می‌شود، مانند آنچه در مورد ایران رخ داده است.
دراین میان، فارغ از ماهیت، نوع و چگونگی اعمال تحریم‌ها، استفاده از آنان همواره طرفداران آشکاری در کاخ سفید و اتحادیه اروپا داشته که همواره با اطمینان در مورد تاثیر این تحریم‌ها بر محاسبات دولت‌ها سخن می‌گویند. اما شواهد فراوانی وجود دارد که نشان می‌دهد تحریم‌ها به طور فزاینده ناکارآمد شده‌اند و حتی گاهی اثر عکس داشته و برای نافرمانی به کشورهای تحریم شده، انگیزه بخشیده‌اند.
با این وجود، مقامات آمریکایی و اروپایی اصرار دارند که روسیه در درازمدت نمی‌تواند از پیامدهای اقتصادی فاجعه بار ناشی از تهاجم خود جلوگیری کند. در این زمینه حتی «الویرا نابیولینا» رئیس بانک مرکزی روسیه اعلام کرده که به سبب کمبود عرضه فناوری و سایر قطعات به زودی با مشکل مواجه خواهیم شد و روسیه در حال وارد شدن به دوره سخت تغییرات ساختاری مرتبط با تحریم‌ها است.
برخی از اقتصاددانان پیش بینی می‌کنند که رشد اقتصادی روسیه در چند سال آینده یک پنجم یا بیشتر کاهش یابد و هر چه جنگ طولانی تر شود، این روند تسریع خواهد شد. بر اساس داده‌های دانشگاه «ییل»، شرکت‌های غربی و چند ملیتی دسته جمعی فعالیت‌های خود را در روسیه رها می‌کنند یا به حالت تعلیق در می‌آورند. بالغ بر 800 شرکت از 1200 شرکتی که تاکنون در روسیه فعالیت داشته اند چنین اقدامی را به اجرا درآورده اند. این وضعیت به نوبه خود باعث شد که «سرگئی سوبیانین» شهردار مسکو بحران بیکاری را جدی توصیف کند.
با این وجود، هرچند ممکن است تحریمهای تحمیلی بر روسیه در دراز مدت کارساز باشند، اما بسیاری از کشورهایی که به کارزار تحریم روسیه پیوسته اند، خرید انرژی از روسیه را متوقف نکرده اند و تاثیر تحریمهای اعمالی خود را کاهش می‌دهند. حتی در برخی موارد میزان خریدها در ماه آوریل نسبت به مارس افزایش یافته است.
براین اساس، روسیه به کسب حداقل یک میلیارد دلار در روز از فروش نفت و گاز ادامه می‌دهد که بخش اعظم این درآمد از فروش به اروپا است. بنابراین با وجود محدودیت‌های غرب بر بخش مالی روسیه، صادرات نفت در آوریل به 3.6 میلیون بشکه در روز رسید، در حالی که ماه قبل 3.3 میلیون بشکه در روز بود. این درآمدها، مازاد حساب جاری روسیه را به بالاترین حد خود رسانده است. این مبلغ در سه ماه اول سال، به 60 میلیارد دلار رسید، در حالی که در تمام مدت سال 2021، 120 میلیارد دلار بود.
به این ترتیب روسیه به درآمدهای تازه ای برای مقابله با تحریم‌ها دست پیدا کرده است. هر چند این کشور هم اکنون به سبب تحریمهای بانکی، توانایی کمتری برای خرید تجهیزات از خارج کشور داشته است. از سوی دیگر، از نظر بسیاری از کشورهای اروپایی، قطع گاز طبیعی حتی دشوارتر از نفت است، زیرا گاز طبیعی با قراردادهای بلندمدت از طریق خطوط لوله ثابت معامله می‌شود و به اندازه نفت قابل تعویض نیست. اگرچه آلمان بلافاصله پس از تهاجم روسیه به اوکراین، توقف خط لوله جدید نورد استریم 2 از روسیه را اعلام کرد، اما بیشتر گاز روسیه مانند گذشته به اروپا جریان دارد.
در واقع، اروپا برای جایگزین کردن کشورهای دیگر برای تامین گاز با مشکلاتی روبروست و روی آوردن به تولیدکنندگان اصلی جایگزین مانند آمریکا، قطر یا کانادا ممکن است سال‌ها طول بکشد. کمیسیون اجرایی اتحادیه اروپا، طرحی را برای کاهش دو سوم واردات گاز روسیه تا پایان سال 2022 از طریق واردات بیشتر گاز مایع و روی آوردن به واردات گاز بیشتر از طریق خطوط لوله از نروژ و جمهوری آذربایجان و همچنین افزایش استفاده از انرژی بادی و خورشیدی تدوین کرده است اما این طرح، مبهم است و بسیاری از کارشناسان آن را غیرقابل اجرا می‌دانند. حتی «جنت یلن» وزیر خزانه داری آمریکا نیز تایید کرده که ممنوعیت خرید نفت و گاز از روسیه، به طور بالقوه میتواند به شدت به اروپا آسیب برساند، در حالی که صرفا به طور غیرمستقیم میتواند تأثیر منفی بسیار کمی‌بر روسیه داشته باشد. به علاوه که روسیه میتواند در حالی که قیمت‌ها را بالا می‌برد، در جاهای دیگر خریدارانی برای خود پیدا کند.
تجربه ناکارآمدی اعمال تحریم در قبال ایران
از سوی دیگر، آنچه باعث تردید بیشتر کارشناسان نسبت به تاثیر تحریم‌ها بر رفتار روسیه می‌شود، تجربه ناکارآمدی اعمال تحریم‌ها در تغییر سیاست ایران بوده است. تحریمهای سنگین علیه ایران که مدام بر شدت آنها افزوده شده است از سال 1979 در زمان ریاست جمهوری «جیمی‌کارتر» و در واکنش به بحران گروگانگیری اعمال شده و با گذشت زمان تکامل یافته و به مرور به سازوکاری پیچیده برای مجازات ایران تبدیل شده اند. ایران عملا ارتباط خود را با بانک‌های بین المللی و موسسات ملی از دست داده است.
این تحریم‌ها که در نهایت در دوران ریاست جمهوری دونالد ترامپ به شکل فشار حداکثری نمود پیدا کرد، در یک کلام و به طور خلاصه بی نتیجه بوده اند. درواقع، این تحریمهای شدید، تاثیر چندانی بر رفتار و سیاست‌های ایران نداشته و حتی برخی معتقدند این تحریم‌ها باعث شده رفتار منطقه ای و فعالیت‌های هسته ای ایران توسعه یابد. به طوری که پس از تصمیم ترامپ برای خروج از توافق هسته ای در سال 2018 ایران سرعت خود را برای رسیدن به آستانه‌های جدید هسته ای افزایش داده و با رساندن میزان غنی سازی اورانیوم به 20 درصد و 60 درصد و حتی فراتر از آن تولید فلز اورانیوم اقدام کرده است.
همچنین یکی دیگر از نمونه‌های این اقدامات، حمله موشکی ایران به پایگاه عین الاسد محل استقرار نیروهای آمریکایی در عراق پس از ترور فرمانده سپاه قدس بوده است. این تحولات را می‌توان نشانه شکست برنامه اعمال تحریم علیه ایران دانست. ایران آموخته است که چگونه به حیات خود ادامه دهد. این دولت در برابر فشارهای شدید مقاومت می‌کند و آمریکا هم گزینه‌های خود را یکی پس از دیگری آزمایش می‌کند. «جیکوب لیو» وزیر اسبق خزانه داری آمریکا هشدار داد که استفاده بیش از حد از تحریم‌ها در برابر دشمنان آمریکا، از تاثیر آنها می‌کاهد و به نقش رهبری آمریکا لطمه وارد می‌کند.
ارزیابی میزان کارآمدی تحریمهای غرب علیه روسیه
روسیه یک قدرت جهانی است و با بودجه نظامی سالانه 61.7 میلیارد دلار تا سال 2020 دومین ارتش بزرگ دنیا را در اختیار داشته است. روسیه سلاح‌های مورد نیازش را خود تولید می‌کند و مقدار زیادی سلاح از جمله هواپیماهای جنگنده به مشتریان سنتی خود صادر می‌کند. تحریمهای سخت، جلوگیری از سرمایه‌گذاری و ممنوعیت‌های اقتصادی هر اندازه هم که فراگیر و قوی باشند، نمی‌توانند ماشین بزرگ و نظامی‌روسیه را به زانو در آورند یا مانع از ادامه جنگ در اوکراین شوند.
این تحریم‌ها جلوی ماجراجویی‌های روسیه در اروپا را هم - اگر برنامه بیشتری مثلا برای حمله به لهستان بر اساس گفته سفیر اوکراین در لهستان وجود داشته باشد- نمی‌گیرد. به گفته مقامات کاخ سفید، اقتصاد روسیه در سال 2022 تا 15 درصد کوچک خواهد شد و نرخ تورم در این کشور ممکن است به 15 درصد برسد. م
طمئنا هزینه‌های اقدام روسیه سنگین خواهد بود، اما همانند تحریمهای اعمال شده بر ایران، مشکلات اقتصادی ناشی از این اقدام ممکن است منجر به تغییر سیاست‌های روسیه نشود و این در حالی است که همچنان نشانه‌‌ای از پایان تهاجم روسیه به اوکراین وجود ندارد.
علاوه براین، درباره تحریمهای اعمال شده علیه روسیه این سوال هم مطرح است که آیا دارایی‌هایی که در خارج از روسیه نگهداری می‌شوند قابل شناسایی هستند و این که آیا آنها در مقابل توقیف آسیب‌پذیر می‌باشند یا خیر. از سوی دیگر باید درنظر داشت که تحریم‌ها الزاما به صورت موثری سبب حل و فصل درگیری‌ها نمی‌شوند و سیاست کشور هدف را تغییر نمی‌دهند.
ماجرای تحریمهای ایران که از سال 1979 وضع شده است، نمونه ای کلاسیک از ناکامی‌تحریم در ایجاد تغییر در رفتار دولتی است که جامعه بین المللی آن را غیرمسئولانه و برای صلح و امنیت جهانی مضر می‌داند.
بااین وجود، هر چند ایران و روسیه از سوی غرب تحریم شده اند اما در این میان تفاوت‌هایی وجود دارد:
- تحریمهای چندجانبه علیه ایران در دور اول به تدریج اجرایی شدند. به عنوان مثال، دو ماه پس از تحریم بخش مالی ایران توسط آمریکا، سوئیفت (جامعه جهانی ارتباطات مالی بین بانکی) ارائه خدمات مالی به بانک مرکزی ایران و سایر مؤسسات مالی تحت تحریم ایرانی را متوقف کرد. اما در ارتباط با روسیه این فشارها، فوری تر بود.
تحریمهای آمریکا علیه بانک مرکزی روسیه و قطع ارتباط چندین بانک روس با سوئیفت طی چند روز پس از حمله مسکو به اوکراین انجام شد. این اقدام به صورت قابل توجهی بر واحد پول روسیه تأثیر گذاشت و روبل تنها طی چند ساعت، 30 درصد از ارزش خود را از دست داد. روبل از آن زمان تا حدودی با افزایش مواجه بوده است اما توانایی روسیه برای ادامه حمایت از واحد پول خود در‌هاله ای از ابهام قرار دارد.
- تفاوت بزرگتری که بین روسیه و ایران وجود دارد میزان ادغام در اقتصاد جهانی است. حتی پس از اجرای برجام، تعداد کمی از شرکت‌های چند ملیتی بزرگ به دلیل نگرانی از به خطر انداختن بازارهای پرسودتر خود در آمریکا وارد بازار ایران شدند اما در مورد روسیه، جدایی از بازار جهانی بسیار چشمگیر بوده است. شرکت‌های چند ملیتی بزرگ عمدتا از بازار روسیه خارج شدند. از زمان آغاز جنگ روسیه در اوکراین بیش از 400 شرکت چندملیتی از جمله اپل، فیس بوک، شل و بی پی این کشور را ترک کرده اند.
- برخلاف ایران، سیاست گذاران اروپایی تمایلی به اعمال تحریم علیه صادرات انرژی روسیه ندارند و این در حالی است که اقتصاد روسیه به چنین درآمدی متکی است. نفت و گاز، 39 درصد از درآمد بودجه فدرال روسیه در سال 2019 را به خود اختصاص داده و اتحادیه اروپا 41 درصد از واردات گاز طبیعی خود را از روسیه تأمین می‌کند. بنابراین، سیاستگذاران آمریکا و اتحادیه اروپا در اعمال تحریم‌ها بر صادرات انرژی روسیه بسیار محتاط بوده‌اند زیرا این اقدام میتواند تاثیر منفی گسترده ای بر اروپا بگذارد.
راهکارهای موثر غرب در برابر روسیه
تجربه ایران یک داستان عبرت آموز است که نشان می‌دهد حکومت‌هایی را که منابع انرژی در اختیار دارند و متحدانشان آماده اند تا در زمان بحران، کمک اقتصادی در اختیارشان بگذارند، نمی‌توان با تحریم اقتصادی مجازات کرد به‌ویژه که سیستم مالی بین المللی راه‌های فرار بسیار زیادی دارد و از طرفی هم دلار آمریکا به تدریج قدرتش را از دست می‌دهد و میدان را در اختیار ارز سایر کشورها قرار می‌دهد. همین مسائل در مورد روسیه نیز صدق می‌کند.
تحریم‌ها ممکن است کماکان طرفدارانی داشته باشند که تحریم را جایگزینی برای عملیات نظامی‌و جنگ‌های پرخرج می‌دانند. اما حقیقت اینست که این تحریم‌ها به تدریج قوت و تاثیر خود را از دست می‌دهند، چرا که شمار کشورهایی که تحریم شده اند رو به فزونی است و این بدان معناست که آنها روش مقاومت در برابر تحریم‌ها و دور زدن آنها را می‌آموزند و این دانش را با بقیه کشورهایی که هدف تحریم قرار گرفته اند، به اشتراک می‌گذارند.
در مورد روسیه، برای تضمین اینکه ماجراجویی نظامی‌این کشور در اوکراین به پایان می‌رسد، باید ترکیبی از دیپلماسی، حذف و اقدامات حقوقی به کار گرفته شود. در این مورد خاص، حذف به شکل اساسی با انزوا متفاوت است. عضویت روسیه در سازمان‌های بین المللی که قدرت و نفوذ فعلی این کشور را در مسائل جهانی فراهم کرده است، امتیازی است که مسکو باید از آن محروم شود.
اخراج روسیه از شورای حقوق بشر سازمان ملل و شورای اروپا اقدامات موثری بودند که به عنوان گام نخست انجام شدند. فصل هجده منشور سازمان ملل شامل پیش بینی‌هایی برای اصلاح این منشور است و این اصلاحات برای اجرا به رای دو سوم اعضای مجمع عمومی‌سازمان ملل نیاز خواهند داشت. اصلاح منشور با اتفاق آراء میتواند آغاز راهی برای اخراج روسیه از شورای امنیت سازمان ملل و لغو عضویت دائم آن در این شورا باشد. همچنین کشورهایی که موافقند اقدامات روسیه در اوکراین نباید نادیده گرفته شود، باید موضوع لغو مصونیت دیپلماتیک پوتین و سایر مقامات بلندپایه روس را بررسی کنند.
عضویت در مجامع بین المللی و آزادی سفر به کشورهای مختلف امتیازاتی هستند که مشروعیت قابل توجهی برای مقامات روسیه به همراه آورده اند و اگر جهان به طور هماهنگ عمل کند، می‌توان آنان را از این امتیازات محروم کرد. اگر اعضای دولت روسیه به تدریج به عنوان عناصر نامطلوب معرفی شوند، زمینه بالقوه پیگرد قضایی آنها در سفرهای خارجی فراهم خواهد شد.
نتیجه گیری
تحریمهای غرب به خصوص آمریکا علیه کشورهایی که غیرهمسو و متخاصم خوانده می‌شوند در برخی مواقع باعث تسلیم کشور تحت تحریم یا تغییر رفتار آنها نشده است که این مسئله شکست و ناکامی‌این سیاست را نشان می‌دهد. مورد ایران یکی از نمونه‌های بارز شکست این سیاست است. با توجه به این تجربه می‌توان نتیجه گرفت که تحریمهای اقتصادی غرب نمی‌تواند سیاست روسیه را هم تغییر دهد، ضمن آنکه اروپا وابستگی شدیدی به انرژی صادراتی روسیه دارد و علیرغم همه تهدیدات و تحریم‌ها، خرید گاز از روسیه همچنان ادامه دارد که این مسئله نقض تحریم‌ها توسط خود غربی‌ها محسوب می‌شود.
در این شرایط، برخی از کارشناسان غربی کوتاه کردن دست روسیه از مجامع بین المللی و امتیازاتی مانند لغو عضویت دائم آن از شورای امنیت سازمان ملل را راهکاری در کنار تحریم‌ها می‌دانند که اجرایی شدن چنین پیشنهادهایی هم با چالش‌های بسیاری مواجه است.
***
انتشار این مطلب لزوما به معنای تایید محتوا توسط مرکز بررسی‌های استراتژیک نیست و صرفا به‌منظور بهره‌برداری نخبگانی منتشر شده است.